为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意

见》（中发〔2016〕18 号）、《中共云南省委、云南省人民政府关于贯彻落

实国家深化投融资体制改革的实施意见》（云发〔2017〕7 号）文件精神，

创新投融资机制，激发社会资本投资活力，促进民间投资和产业投资增

长，充分发挥投资对稳增长、促改革、调结构、惠民生的关键作用，结

合玉溪实际，现提出如下实施意见。

一、重点任务

（一）激发社会资本投资活力

1. 确立企业投资主体地位。坚持企业投资核准范围最小化，除关系

国家安全和生态安全、涉及重大生产力布局、战略性资源开发和重大公

共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策投资行为。在一定领域、

县域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以政策性条件引导、企

业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。对极少数确需依法进行

审查把关的，按照《政府核准的投资目录》（国发〔2016〕72 号）、《云南

省企业投资项目核准和备案实施办法》，最大限度缩减核准事项。 （牵头

单位：市发展改革委）

2. 建立投资项目 “ 三个清单 ” 管理制度。按省政府核准的投资项目

目录，实行企业投资项目管理负面清单制度，除核准目录范围内的项目

外，一律实行备案制，由企业按照有关规定向备案机关备案。建立企业

投资项目管理权力清单制度，将各级政府部门行使的企业投资项目管理

职权以清单形式明确下来，严格遵循职权法定原则，规范职权行使。加

快在全市推广和借鉴《新平县投资项目容缺模拟审批办法（试行）》（新

办发〔2016〕30 号），优化审批、核准、备案流程，推行项目代办制。建

立企业投资项目管理责任清单制度，厘清各部门企业投资项目管理职权

所对应的责任事项，明确责任主体，健全问责机制。建立健全“三个清

单”动态管理机制，根据情况变化适时调整。清单应及时向社会公布，

接受社会监督，做到依法、公开、透明。 （牵头单位：市发展改革委）

3. 优化管理流程。实行备案制的投资项目，备案机关要通过投资项

目在线审批监管平台或政务服务大厅，提供快捷备案服务，不得设置任

何前置条件。实行核准制的投资项目，政府部门要依托投资项目在线审

批监管平台或政务服务大厅实行并联核准。精简投资项目准入阶段的相

关手续，只保留选址意见、用地预审以及重特大项目的环评审批作为前

置条件；按照并联办理、联合评审的要求，相关部门要协同下放审批权

限，探索建立多评合一、统一评审的新模式。加快推进中介服务市场化

进程，打破行业、地区壁垒和部门垄断，切断中介服务机构与政府部门

间的利益关联，建立公开透明的中介服务市场。进一步简化、整合投资

项目报建手续，取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续， 探

索实行先建后验的管理模式。 （ 牵头单位 ： 市发展改革委 、 市政务服务管

理局）

4. 规范企业投资行为。严格按照城乡规划、土地（林地）管理、环

境保护、安全生产等方面的法律法规，监督企业执行相关政策法规的规

定，依法落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制，

切实加强信用体系建设，规范企业投资行为。对以不正当手段取得核准

或备案手续以及未按照核准内容进行建设的项目，核准、备案机关应当

根据情节轻重依法给予罚款、责令停止建设、责令停产等处罚；对未依

法办理其他相关手续擅自开工建设，以及建设过程中违反城乡规划、土

地（林地）管理、环境保护、安全生产等方面法律法规的项目，相关部

门应依法予以行政处罚，涉嫌犯罪的依法移送司法机关处理。加强与上

级部门对接，将违法违规行为纳入全省信用信息共享平台，在“信用云

南”网站公开，鼓励社会监督，规范企业投资行为。各类投资中介服务

机构要坚持诚信原则，加强自我约束，增强服务意识和社会责任意识，

塑造诚信高效、社会信赖的行业形象。有关行业协会要加强行业自律，

健全行业规范和标准，提高服务质量，不得变相审批。 （ 牵头单位 ： 市发

展改革委）

（二）完善政府投资体制

1. 进一步明确政府投资范围。政府投资资金只投向市场不能有效配

置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修

复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营

性项目为主，原则上不参与经营性项目投资。建立政府投资范围定期评

估调整机制，不断优化投资方向和结构，提高投资效率。负责政府投资

的部门要主动向社会公开政府投资、支持社会投资的相关信息。 （ 牵头单

位：市发展改革委）

2. 规范政府投资管理。依据全省三年滚动政府投资计划及玉溪市

“十三五”规划，编制全市三年滚动政府投资计划，明确计划期内的重

大项目，统筹安排、规范使用各类政府投资资金。依据全市三年滚动政

府投资计划，编制政府投资年度计划，合理安排政府投资。建立覆盖各

县区各部门的政府投资项目库，未入库项目原则上不予安排政府投资。

完善政府投资项目信息统一管理机制，配合贯通全省各州市、各县区的

政府投资项目库和项目信息平台，并拓展至企业投资项目，实现项目信

息共享。改进和规范政府投资项目审批制，部分改扩建项目，以及建设

内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化相关文件内

容和审批程序。 （牵头单位：市发展改革委）

3. 加强政府投资事中事后监管。加强政府投资项目建设管理，严格

投资概算、建设标准、建设工期等要求。严格按照项目建设进度下达投

资计划，确保政府投资及时发挥效益。严格概算执行和造价控制，健全

概算审批、调整等管理制度。鼓励有条件的政府投资项目通过市场化方

式进行运营管理。完善政府投资监管机制，加强投资项目审计监督，强

化重大项目稽察制度，完善竣工验收制度，健全政府投资责任追究制度。

建立社会监督机制，推动政府投资信息公开，鼓励公众和媒体对政府投

资进行监督。 （牵头单位：市发展改革委、市审计局）

（三）加大向上争取力度

1. 加大国家、省专项资金争取力度。按照国家专项基金、省重点项

目投资基金投向，围绕市政基础设施、生态环保、农林水利、产业发展

等重点领域，谋划包装一批储备项目，建立和动态管理基金申报储备库，

提升项目申报成功率。审批职能部门要为专项建设基金申报项目开辟审

批绿色通道，切实做好国家和省基金申报项目涉及的资金、选址、土地、

环保等申报要件保障，简化审批程序，提升工作效率。健全各类基金监

管制度，加强对各类基金投放项目的日常监督和管理，确保程序合规、

资金规范使用，切实形成有效投资。动员各方面力量参与此项工作，注

重发挥人大、政协、民主党派的作用。 （牵头单位：市发展改革委）

2. 加大政策性贷款争取力度。充分认识政策性贷款期限长、利率低

等方面的优势，转变工作思路，主动加强与国开行、农发行、进出口银

行的对接，做好项目包装策划，争取更多的政策性信贷资源支持地方经

济社会发展。 （牵头单位：市发展改革委、市财政局）

（四）健全完善金融市场体系

1. 完善银行业金融体系。构建多层次、广覆盖、差异化的银行业机

构体系，形成政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、农村中小

金融机构（农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行）等

多元金融服务体系。进一步推动股份制商业银行、村镇银行落户玉溪，

推动城乡营业网点协同发展。争取中信银行、恒丰银行尽快落户玉溪；

加快推进北京银行在新平、元江设立村镇银行，实现村镇银行县域全覆

盖。以红塔银行为重点，培育壮大地方金融机构。 （ 牵头单位 ： 市金融办 、

银监玉溪分局）

2. 创新政策性担保机制。 。坚持“发展与规范并重、扶优与限劣并举”

相结合的原则，按照“政府政策扶持，市场化运作”的方式，构建多元

化政策性融资担保体系，破解民营、中小微企业和“三农”融资难题，

履行政府扶持企业发展的职责。整合市级财政资源，进一步增强市融资

担保公司实力，使其注册资本达到 5 亿元。健全完善政策性融资担保公

司风险补偿机制，提高抗风险能力。对市场发展前景好、有核心竞争力，

后劲足的民营企业，投资额达到 3000 万元以上的民营企业投资项目（含

招商引资项目），在自有资金投资达到项目总投资 40%以上的，可协调市

融资担保公司担保，向银行贷款其余项目建设资金。对于省、市行业地

位领先、市场份额靠前、创新能力强、发展潜力大、质量效益优的重点

企业、“小巨人”企业、成长型企业，因企业发展营运资金出现困难时，

在完成对企业的全面调查评估后，由市融资担保公司担保给予信贷支持。

以税定贷，按照实体企业前 3 年纳税总额的 2 倍，由政府政策性担保机

构担保，从银行获得相应贷款。 （牵头单位：市融资担保公司）

3. 规范发展非银行金融机构。加强证券公司、小额贷款公司、基金

公司、融资租赁公司及其他新型金融组织等非银行金融机构的监管，引

导规范发展，使其成为我市金融市场体系的有益补充。 （ 牵头单位 ： 市金

融办）

4. 构筑玉溪金融新中心。结合全市“十三五”规划、城市总体规划

等规划，选择合适的区域，引导金融机构聚集发展，构建以银行、保险、

证券机构等金融机构为主体，其他机构和现代商业服务业并存的现代金

融中心，并逐步发展建设成集金融、办公、生活、休闲、娱乐、文化等

功能为一体的多功能城市综合体。 （牵头单位：红塔区人民政府）

（五）搭建完善融资平台

做强现有投融资公司。按照市场化、实体化要求，扩大玉溪国有资

本投资集团、玉溪国有资本运营集团资产规模，突出主营业务，增大现

金流，整合注入政府优质资源，探索推进资产证券化发展，利用资产证

券化将资源转变为资产、资产转变为资金，进一步增强其融资能力，将

现有投融资公司打造成为自主经营、自负盈亏、自我发展的市场主体。

根据经济社会发展的需要，全市及各县区、各园区可通过注入资产、资

本金以及吸收社会资本组建新型平台公司，进一步丰富投融资公司类型，

提高政府融资能力。 （牵头单位：市国资委）

（六）创新财政资金投入方式

用好政府投资母基金，建立市级基础设施和产业投资基金，调整支

持产业发展的财政专项资金使用方式，引导鼓励社会资本投资市政基础

设施、生态环保、农林水利、产业发展等重点领域，充分发挥财政资金

“四两拨千斤” 的引导放大作用。市财政局、各县区要根据实际情况清

理整合财政专项资金，调整使用方式，确保财政资金发挥最大效益。 （ 牵

头单位：市财政局）

（七）拓宽融资渠道

1. 探索创新信贷服务。充分发挥货币政策工具的支持和引导功能，

强化对“三农”、小微企业等薄弱环节的信贷支持，盘活存量资金，用

好增量资金，加快资金周转速度，提高资金使用效率，优化信贷结构，

实施差别化信贷政策，支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营

权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新

类贷款业务，探索利用工程供水、发电、污水垃圾处理等预期收益质押

贷款，允许利用有关收益作为还款来源，鼓励金融机构对民间资本举办

的社会事业提供融资支持。 （ 牵头单位： ： 市金融办、 、 人行玉溪市中心支行 ）

2. 激励引导企业通过资本市场融资。贯彻落实《玉溪市贯彻落实省

政府促进经济持续平稳发展政策措施工作方案》（玉政通〔2017〕2 号）

关于企业上市的相关扶持政策，支持实体企业上市，由政府部门协调办

理上市前期手续。2017 年起，对成功在主板上市融资的民营企业一次性

奖励 500 万元，成功在“新三板”上市的企业一次性奖励 200 万元，成

功进行股权挂牌交易或发行债券的企业一次性给予 30 万元奖励。对重点

上市后备企业，给予 100 万元上市前期费用补助。推进多层次债券市场

建设，引导优质国有企业整合资源资产，发行小微企业增信集合债券，

以缓解小微企业融资困难。 （牵头单位：市金融办）

3. 稳步发展各类投资基金 。按照“政府主导、社会参与、市场运作、

平等协商、风险分担、互利共赢”原则，政府可使用财政性资金认购基

金份额，撬动社会资本参与基金募集的方式设立政府投资基金，主要投

资于公共服务、生态环保、基础设施、战略性新兴产业、先进制造业、

现代物流业、文化旅游等领域。政府投融资公司可利用自有资金，发起

和参与符合玉溪经济社会发展方向，有利于撬动社会投资的私募股权投

资基金。 （牵头单位：市财政局）

4. 积极推进政府和社会资本合作（P PPP  模式） ） 。做好 PPP 项目的规划

和储备管理，建立 PPP 示范项目库。对具有一定收益的公益性、准公益

性的重点建设项目，通过赋予特许经营权、调整价格及给予缺口性财政

补助等方式，釆用 PPP 模式建设。抓紧做好 PPP 项目前期包装并积极争

取列入国家和省级项目试点，争取国家和省资金支持，提高项目实施可

行性，加快吸引社会资本实施 PPP 项目。建立合作伙伴竞争性选择机制，

制定标准合同文本。建立风险防范、监督和退出机制。明确退出路径，

做好项目合作结束后投资回收、资产处理等事宜。 （ 牵头单位 ： 市发展改

革委、市财政局）

5. 推动政府购买服务。按照“政府委托、企业实施、财政可承受、

政府购买”的模式，加强与金融机构合作，筹集资金支持经济社会快速

发展，实现从政府到市场、从债务到责任的转变。 （ 牵头单位 ： 市财政局 ）

6. 加大保险资金对地方项目建设的投资支持 。在风险可控的前提下，

创新保险资金运用方式，提高保险资金配置效率。建立和完善市场化投

资运营机制，积极鼓励和支持符合条件的企业多渠道争取保险机构的投

融资支持，建立政保企融资合作及项目对接协调联席会议制度。发布全

市保险资金融资项目库，充分发挥保险资金长期投资的独特优势，鼓励

保险资金利用债权投资计划、股权投资计划等方式，支持重大基础设施、

棚户区改造、城镇化建设、养老养生等民生工程和重点工程、重点项目、

重点产业企业。鼓励保险公司通过投资企业股权、债权、基金和资产支

持计划等多种形式，在合理管控风险的前提下，为科技型企业、小微企

业、战略性新兴产业等发展提供资金支持。 （ 牵头单位： ： 市保险行业协会 ）

（八）加强政府债务管理

依法对政府债务实行预算管理、限额管理、用途管理，健全完善政

府性债务管理体制机制。根据财力状况和债务规模，科学制定“十三五”

期间政府债务偿还滚动规划，实行滚动管理，分年度筹措落实偿债资金，

并与政府普通公共预算、政府性基金预算等相衔接，积极化解存量债务，

严格控制新增债务。加大向上争取政府债券力度，力争通过 3 年时间实

现存量政府债务全置换。强化政府性债务日常监测，对债务率、新增债

务率、偿债率、逾期率、综合债务率等指标进行综合分析，科学评价债

务风险水平，将政府性债务风险指数纳入对各县区综合考评指标体系进

行考评，建立债务风险预警机制和应急处置机制。 （ 牵头单位： ： 市财政局 ）

二、保障措施

（一 ） 强化组织领导 。成立市投融资工作协调领导小组， 由市政府

主要领导任组长，分管领导任副组长，市直相关部门主要负责人、市属

相关企业主要负责人、各县区和园区主要领导为成员，领导小组办公室

设在市金融办，负责组织协调处理日常工作。各县区要相应成立投融资

工作协调领导小组。

（二）创新服务管理方式。探索建立并逐步推行投资项目审批首问

负责制，投资主管部门或审批协调机构作为首家受理单位“一站式”受

理、“全流程”服务，一家负责到底。充分运用互联网和大数据等技术，

加快建设投资项目在线审批监管平台，联通各级政府部门，覆盖全市各

类非涉密投资项目，实现一口受理、网上办理、规范透明、限时办结。

加快建立投资项目统一代码制度，统一汇集审批、建设、监管等项目信

息，实现信息共享，推动信息公开，提高透明度。各有关部门要制定项

目审批工作规则和办事指南，及时公开受理情况、办理过程、审批结果，

发布政策信息、投资信息、中介服务信息等，为企业投资决策提供参考

和帮助。鼓励新闻媒体、公民、法人和其他组织依法对政府的服务管理

行为进行监督。下移服务管理重心，加强业务指导和基层投资管理队伍

建设。

（三 ） 完善投融资考核机制 。制定《玉溪市融资考核奖励办法》，对

市直有关部门和各县区、各园区直接融资、表内融资、表外融资完成情

况进行考核奖励，调动各级各部门的工作积极性。